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Toutes ces années auront toutefois donné aux membres de l’OMC une leçon bien différente, avec plusieurs échecs et blocages retentissants dans les négociations. Les adjectifs et métaphores utilisés pour décrire les pourparlers du Cycle de Doha ces dernières années sonnent désormais familiers dans leur négativité : le cycle est dans l’impasse, au point mort, moribond, un zombie ou tout simplement mort. Cette incapacité à faire évoluer les règles du commerce international alimente, en retour, les craintes que les difficultés rencontrées par le Cycle de Doha ne fassent perdre sa pertinence à l’organisation en raison de son incapacité à s’adapter à l’évolution des réalités.
La question de savoir si le mandat originel de Doha répond effectivement aux besoins du monde actuel – par rapport à celui de 2001 – est également soulevée dans certains cercles liés au commerce. Mais son abandon est jugé inacceptable par d’autres.
Les réalités du commerce international ont effectivement considérablement changé au cours des 20 ans d’existence de l’OMC. L’organisation est passée des 128 signataires de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) en 1994 à 162 membres cette année, le Kazakhstan étant le dernier à avoir rejoint l’organisation.
La Chine, qui a rejoint l’OMC en 2001, est devenue le premier exportateur mondial . Les pays en développement, et notamment les économies émergentes comme le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine ou l’Afrique du Sud, jouent un rôle de plus en plus important dans le commerce mondial des marchandises, comme en atteste l’édition de cette année des statistiques du commerce international publiées par l’OMC.
Les accords commerciaux régionaux et bilatéraux sont également en plein développement, avec 619 accords de ce type notifiés à l’organisation internationale en date de ce mois, et plus de 400 d’entre eux en vigueur. Les pactes « méga-régionaux », tels que le Partenariat transpacifique récemment signé, suscitent une attention particulière en raison de leurs impacts commerciaux potentiels et de leurs incursions dans des domaines généralement non couverts par les accords commerciaux.
En parallèle, les droits de douane appliqués ont été réduits de moitié, passant de 15 pourcent en moyenne en 1995 à moins de huit pourcent aujourd’hui. Le volume des échanges a doublé, bien que l’on observe ces dernières années des signes inquiétants d’un ralentissement de la croissance des échanges à la suite de la crise financière mondiale. Dans le même temps, l’économie numérique a pris son essor, le commerce électronique réduisant les coûts commerciaux et accélérant les échanges transfrontaliers grâce à l’avènement des nouvelles technologies et de l’Internet.
Alors que l’économie mondiale continue d’évoluer, le cycle de Doha, également appelé Programme de Doha pour le développement (PDD), affiche au contraire une absence de progrès. Certains critiques le qualifient de boulet pour le travail de l’organisation, sa réputation et son potentiel, tout en remettant en cause la portée de son mandat, le jugeant soit trop large pour produire des résultats, soit trop étroit pour répondre à l’évolution rapide des dynamiques commerciales.
Par conséquent, nombreux sont ceux qui estiment que l’organe mondial du commerce se trouve à la croisée des chemins, malgré le fait que les autres piliers de l’organisation, à savoir la surveillance du commerce et le travail des autres organes permanents de l’OMC, ainsi que le système de règlement des différends, voient leur réussite largement saluée.
La surveillance du commerce a ainsi joué un rôle significatif pendant et après la crise financière de 2008, en renforçant la transparence par rapport aux mesures de politique commerciale prises par les membres de l’OMC. En matière de règlement des différends, l’organisation a franchi un cap important en novembre avec son 500ème différend.
Mais les questions sur la manière d’améliorer et de capitaliser sur le travail de ces autres piliers abondent. Le rythme des notifications par les membres dans différents domaines s’avère plus lent que ce qui était originellement prévu. Le système de règlement des différends est quant à lui victime de son propre succès, se heurtant aujourd’hui à un volume de contentieux dont le nombre et la complexité exigeraient des ressources plus importantes que celles disponibles à l’heure actuelle, ce qui se traduit par des délais très importants, qui font maintenant l’objet de discussions entre les membres et les représentants de l’OMC sur la manière de répondre à ces difficultés.
Malgré cela, la lenteur des négociations du Cycle de Doha continue apparemment de dominer les débats lorsqu’il est question de l’OMC, et d’attirer les critiques les plus vives.
De l’après-Bali à l’après-Nairobi
Ce nouvel accord, l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE), vise à simplifier les procédures douanières afin d’accélérer les flux commerciaux, tout en offrant aux pays en développement une assistance technique et un renforcement de leurs capacités en vue de la mise en œuvre de ces engagements. Il s’agit également d’une première pour les accords de l’OMC, au sens où les engagements pris par les membres sont liés à leur capacité à les mettre en œuvre.
L’impact économique estimé de cet accord varie considérablement, le World Trade Report de cette année estimant pour sa part l’augmentation annuelle des exportations de marchandises à 1,000 milliards de dollars US une fois l’accord entré en vigueur. Le moment de cette entrée en vigueur reste cependant incertain, 56 membres de l'OMC seulement ayant ratifié l’accord à cette date – un peu moins de la moitié du nombre requis.
Quelques autres résultats dans le domaine de l’agriculture et du développement avaient également été annoncés à Bali, bien qu’il s’agisse principalement d’accords non contraignants. Le résultat le plus notable était cependant l'engagement des ministres à relancer les pourparlers commerciaux du Cycle de Doha, notamment en développant un « programme de travail » post-Bali « clairement défini ». Les ministres avaient convenu de donner la priorité aux domaines n’ayant pas enregistré de résultats contraignants à l’époque et demandé aux membres de reprendre, dans le cadre des comités et groupes de négociation de l’OMC, l’exploration d’options potentielles pour aborder les questions non traitées dans le cadre de la conférence.
On considérait largement que les résultats de Bali avaient fait l’effet d’un électrochoc pour l’organisation. Deux ans plus tard, l’impulsion de la conférence de ministérielle de 2013 a laissé place à un sentiment de frustration dans de nombreux domaines, les négociateurs ayant du mal à surmonter leurs divergences, anciennes ou nouvelles.
En début d’année, les membres ont essayé de revenir sur les questions les plus épineuses du Cycle de Doha – l’agriculture, l’accès aux marchés pour les produits non agricoles (AMNA), les services et les règles – alors qu’ils travaillaient à l’élaboration du programme de travail prévu à Bali. Ces efforts n’ont pas été fructueux, les membres se montrant incapables de résoudre certaines questions les opposant, comme par exemple l’utilisation ou non des projets de texte de 2008 dans le cadre des négociations sur l’agriculture et l’AMNA – et dans quelle mesure le cas échéant – ainsi que le niveau d’ambition à viser pour la date butoir du 31 juillet 2015 du programme de travail.
Avec un passé marqué par les divergences et des attentes très limitées, quels sont les véritables enjeux de la conférence de Nairobi ? Les ministres pourront-ils parvenir à un résultat susceptible de raviver l’intérêt des parties prenantes qui se sont largement désintéressées de la fonction de négociation de l’OMC, ou les 162 membres de l’organe mondial du commerce s’engageront-ils à la place en territoire inconnu, sans itinéraire précis ni résultats significatifs à applaudir ?
La réponse à ces questions dépendra, tout au moins en partie, de la manière dont les membres aborderont, dans le cadre de la « déclaration ministérielle » prévue, le Cycle de Doha, les travaux futurs de l’organisation et les « nouvelles questions » ne relevant pas du mandat actuel des négociations.
Certains grands acteurs commerciaux, tels que les États-Unis, l’UE ou le Japon, s’opposent à un libellé spécifique faisant référence à une réaffirmation de la déclaration ministérielle de Doha et des autres documents ministériels qui ont suivi, ainsi qu’à toute formulation relative à la continuation du Cycle de Doha. Ils expriment néanmoins leur intérêt à discuter de ces mêmes sujets en dehors de ce cadre, tout en explorant en parallèle des questions plus récentes.
Dans le même temps, plusieurs économies émergentes ainsi que certains pays en développement, comprenant la Chine, l’Inde, l’Afrique du Sud, l’Équateur, le Venezuela et l’Indonésie, ont explicitementproposé que la déclaration contienne une réaffirmation du Cycle de Doha et des déclarations et décisions ministérielles adoptées depuis lors. Un libellé similaire a également reçu le soutien du groupe africain.
Nouveaux membres & résultats multilatéraux possibles
Si tous les regards sont tournés vers les discussions multilatérales de Nairobi, certains signaux intéressants pourraient nous parvenir du front « plurilatéral ». D’une part, les travaux d’un groupe de membres de l’OMC portant sur l’élargissement des produits couverts par l’Accord sur les technologies de l’information (ATI), afin de l’adapter aux réalités commerciales actuelles, pourraient formellement se terminer à Nairobi.
Ce groupe de membres a déjà annoncé en juillet s’être mis d’accord sur une « liste de produits » de plus de 200 articles supplémentaires devant être couverts par l’ATI. Les négociations ont depuis lors porté sur la finalisation du calendrier d’élimination des droits de douane sur ces produits, avec pour objectif d’avoir un résultat prêt à soumettre aux ministres de ce groupe à Nairobi.
Une autre initiative de réduction des droits de douane, axée spécifiquement sur le commerce des biens environnementaux, a également œuvré à la finalisation d’une liste de produits dans un avenir proche, bien que certaines sources indiquent qu’elle ne sera pas prête à temps pour Nairobi et pourrait à la place être présentée au cours de l’année prochaine. Le projet d’accord, dénommé Accord sur les biens environnementaux, a été lancé dans la station de ski de Davos en janvier 2014, et les négociations ont démarré plus tard dans le courant de l’année.
Deux pays, faisant tous deux partie des pays les moins avancés (PMA), devraient également être invités à rejoindre l’OMC lors de la réunion de Nairobi. Il s’agit de l’Afghanistan et du Liberia, dont les modalités d’accession ont été approuvées cet automne.
